Conurbano, universidades y políticas públicas

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Bentivegna, Leonel S. “Conurbano, universidades y políticas públicas: un análisis de la UPE desde su creación en 2011”, Universidad Provincial de Ezeiza, 2026. https://www.leobentivegna.com/es/articles/conurbano-universidades-politicas-publicas

La educación como brecha territorial

Durante las últimas dos décadas, la Argentina enfrentó un desafío histórico de magnitud considerable: la mayoría de sus habitantes jóvenes del conurbano bonaerense carecían de oportunidades reales para acceder a educación superior de calidad en sus propios territorios. Mientras las universidades tradicionales se concentraban en el centro urbano, poblaciones enteras en el Gran Buenos Aires crecían sin poder romper las barreras geográficas que impedían su formación profesional. Las distancias, los tiempos de desplazamiento de dos o tres horas diarias, los costos asociados al traslado permanente, se convirtieron en muros invisibles que excluían a sectores crecientes de una región que representaba casi el 76% de la población bonaerense y el 24% de la población total del país. Esta geografía de la desigualdad educativa no era un accidente histórico, sino el resultado de decisiones políticas acumuladas durante décadas que priorizaban la concentración sobre la dispersión territorial.

En este contexto de inequidad profunda, el Estado argentino ejecutó entre 2003 y 2015 una de las transformaciones más audaces en materia de política universitaria: la creación de dieciocho nuevas universidades nacionales, siete de las cuales se radicaron en el conurbano bonaerense. La presente investigación se centra en analizar una de estas instituciones, la Universidad Provincial de Ezeiza (UPE), para examinar cómo las políticas públicas se materializan en territorios concretos y generan oportunidades donde antes apenas existían. El interés en estudiar la UPE no es meramente anecdótico: se trata de la única universidad pública del país que ofrece una Licenciatura en Gestión Aeroportuaria, convirtiéndola en una institución con características únicas sin precedentes en América Latina.

Antecedentes: la educación superior argentina antes de 2003

Para comprender la relevancia de la creación de la UPE, resulta esencial contextualizarla en la larga duración histórica de la educación superior argentina. A comienzos del siglo XX, Argentina contaba apenas con cuatro universidades nacionales: la Universidad Nacional de Córdoba (1613), pionera en la región; la Universidad Nacional de Buenos Aires (1821); la Universidad Nacional de La Plata (1906), y la Universidad Nacional del Litoral (1919). Esta configuración inicial reflejaba la geografía política y económica de la época, concentrando las instituciones en ciudades de mayor relevancia administrativa. Setenta años después, esta cifra se había elevado únicamente a once universidades, incluyendo instituciones como la Universidad Tecnológica Nacional y la Universidad Nacional del Nordeste.

Fue recién con el retorno de la democracia en 1983 que se produce un cambio significativo en las políticas educativas. El gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989) identificó como uno de sus objetivos prioritarios la reconstrucción de los vínculos con las universidades y la reincorporación de los investigadores que habían sido exiliados por razones políticas durante la dictadura militar. En este nuevo período democrático, la matrícula universitaria experimentó un crecimiento acelerado: mientras que en 1983 había 416.000 estudiantes universitarios, en 1984 llegaron casi a 500.000 y en 1986 superaban los 700.000. Sin embargo, este crecimiento se distribuía desigualmente en el territorio, concentrándose principalmente en universidades tradicionales de zonas urbanas consolidadas.

El giro en las políticas universitarias: un cambio de perspectiva profundo

Analía Otero, una de las investigadoras que más ha profundizado en el estudio de las nuevas universidades del conurbano, sostiene con precisión que la creación de estas instituciones no constituyó un hecho aislado sino que respondió a una transformación más amplia en la forma en que el Estado argentino concebía la educación superior y su rol en la sociedad nacional. A lo largo de los años ochenta y noventa, las universidades se expandieron desigualmente: mientras algunas regiones se saturaban de oferta académica competitiva, el conurbano bonaerense permanecía en la periferia educativa, prácticamente abandonado a su suerte.

Fue recién con los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner (2003-2015) que se produce un salto cualitativo evidente en el compromiso estatal con la educación superior como política estratégica. La educación dejó de percibirse como un gasto presupuestario necesario pero gravoso y pasó a ser concebida explícitamente como inversión fundamental para el desarrollo nacional de mediano y largo plazo. Las cifras lo demuestran con claridad inequívoca: la inversión educativa creció del 3,7% del PBI en 2003 al 5,78% en 2015, mientras que el presupuesto universitario se multiplicó considerablemente tanto en términos absolutos como en participación relativa del gasto público total.

Paralelamente, se sancionaron leyes transformadoras como la Ley de Educación Nacional (2006) que modificó la estructura misma del sistema educativo, y, al final del período presidencial, la Ley 27.204 (2015) que prohibió el arancelamiento en la formación de grado y estableció el ingreso libre e irrestricto a las universidades públicas. Sin embargo, y esto es fundamental para comprender el impacto real, la inversión presupuestaria sola no hubiera generado el cambio estructural deseado. Lo decisivo fue que este compromiso financiero se acompañó de una reconceptualización profunda del rol social de la universidad en los territorios.

Nuevas universidades, nuevas culturas institucionales

Ernesto Villanueva, en su análisis sobre la cultura institucional universitaria, observa que las nuevas universidades abandonaron deliberadamente el ideal elitista de formar únicamente académicos e investigadores para enfocarse en la formación de profesionales que pudieran integrarse directamente a la gestión pública y al sector privado. Esta distinción es crucial: no se trató simplemente de replicar las universidades tradicionales en nuevas geografías, sino de diseñar instituciones que respondieran a las particularidades territoriales y demográficas específicas de cada región. La noción de “vecinalización”, acuñada por Carlos Pérez Rasetti, captura con precisión esta estrategia de transformación territorial. La universidad se convierte en “vecina” del estudiante, eliminando las barreras de accesibilidad física y económica, permitiendo que jóvenes que de otro modo nunca hubiesen concurrido a una casa de estudios pudieran formarse profesionalmente sin abandonar sus territorios o realizar desplazamientos imposibles de sostener. Esta proximidad no es un lujo sino una necesidad material fundamental para la inclusión educativa.

Dieciocho universidades: una estrategia coordinada de inclusión territorial

Entre 2003 y 2015, bajo los gobiernos kirchneristas, el Estado argentino creó dieciocho universidades nacionales de forma coordinada y estratégica. Este número no es arbitrario: respondía a un diagnóstico exhaustivo realizado sobre la distribución territorial de la oferta educativa superior en el país, identificando las zonas de vacancia institucional. De estas dieciocho instituciones, siete fueron ubicadas estratégicamente en el conurbano bonaerense como respuesta a un análisis demográfico preciso: Universidad Nacional Arturo Jauretche (2009), Universidad Nacional de Avellaneda (2010), Universidad Nacional de José C. Paz (2010), Universidad Nacional de Moreno (2011), Universidad Nacional del Oeste (2009), Universidad Nacional de Hurlingham (2015) y Universidad Nacional de Almirante Brown (2015).

Cada una respondía a dinámicas territoriales específicas e irrepetibles, pero todas compartían un propósito común: atender la demanda educativa acumulada de educación superior en poblaciones históricamente excluidas del acceso a este nivel formativo. Los estudiantes de estas regiones, frecuentemente primera generación universitaria en sus familias, experimentaban de manera dramática y cotidiana cómo la educación superior se les presentaba como un lujo geográfico reservado para quienes podían trasladarse diariamente a Buenos Aires o La Plata, o simplemente para familias de mayor capacidad adquisitiva. La creación de estas universidades fue, en ese sentido profundo, un acto de democratización territorial: el Estado decidió acercar la educación de calidad a los estudiantes, en lugar de exigir que los estudiantes se desplazaran permanentemente hacia la educación.

Políticas de inclusión y financiamiento estudiantil

Un aspecto fundamental que acompañó la creación de nuevas universidades fue el desarrollo de políticas de financiamiento estudiantil. El Programa Nacional de Becas Universitarias, que databa del año 1996, se amplió significativamente durante el kirchnerismo. En el año 2007 se crearon las Becas TIC, dirigidas específicamente a estudiantes de carreras del área de tecnologías de la información y las comunicaciones. Desde 2009, con el Programa de Becas Bicentenario para carreras científicas y técnicas, la cantidad de becas para educación superior aumentó exponencialmente: mientras que en 2004 se otorgaban apenas 3.848 becas, para 2011 el número ascendía a 48.590, siendo los principales beneficiarios estudiantes de universidades nacionales.

Estas políticas no fueron accesorias sino constitutivas de la estrategia integral de inclusión. Sin estos mecanismos de apoyo económico, muchos estudiantes del conurbano simplemente no habrían podido acceder a la educación superior incluso con universidades locales disponibles. Las becas permitieron a familias de sectores populares sostener económicamente la formación de sus hijos. En este sentido, la política de becas fue complementaria a la política de creación de nuevas universidades: ambas respondían al objetivo de democratizar la educación superior y transformar las oportunidades territoriales.

La Universidad Provincial de Ezeiza: una innovación sin precedentes

La UPE nace mediante la Ley 14.006 sancionada por la provincia de Buenos Aires en 2009, siendo promulgada mediante Decreto 1022/09 en 2011 e inaugurada formalmente ese mismo año, aunque las clases comenzaron efectivamente en 2012. Su creación responde a un diagnóstico territorial preciso y especializado que ninguna otra universidad en el país había abordado previamente de manera sistemática. Ezeiza, ubicado estratégicamente en el tercer cordón del conurbano bonaerense, concentra una serie de dinámicas económicas y demográficas aceleradas que requerían respuestas educativas específicas y diferenciadas.

Por un lado, la región experimenta un crecimiento poblacional acelerado cuantitativamente significativo: durante el período 2001-2010 superó el 11,7%, muy por encima de la media nacional del 10,6% e incluso más elevado que el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (5,6%). Por otro lado, y más relevante aún, la localidad alberga el Aeropuerto Internacional de Ezeiza (Ministro Pistarini), uno de los nodos más críticos de la infraestructura nacional argentina y principal puerta de entrada del país para turismo y comercio internacional. Esta combinación de factores —crecimiento poblacional acelerado, demandas del sector aeronáutico de alto nivel técnico y científico, infraestructura en expansión permanente, y ausencia total de oferta educativa superior local especializada— constituyó el punto de partida lógico para la creación de la UPE como respuesta estatal planificada.

Lo verdaderamente excepcional es que la UPE ofrece la única Licenciatura en Gestión Aeroportuaria en el ámbito público universitario de toda América Latina. Se trata de un programa innovador, diseñado deliberadamente sin duplicar la oferta ya existente en otras instituciones, que forma profesionales capaces de gestionar los complejos desafíos de las operaciones aeronáuticas, la regulación aviadora, la seguridad operacional y la logística de transporte aéreo internacional. Junto a esta carrera emblemática, la UPE desarrolla otras que responden directamente a las dinámicas territoriales específicas del conurbano: Comercio Internacional, Logística, Turismo, Higiene y Seguridad, y Desarrollo de Software.

Inclusión, investigación y desafíos institucionales a futuro

La creación de la Universidad Provincial de Ezeiza materializa una política pública que actúa sobre la estructura territorial de las oportunidades educativas. Nancy Montes, investigadora de FLACSO, advierte que aunque existe evidencia de que estas nuevas universidades han permitido el acceso de estudiantes de sectores más desfavorecidos socioeconómicamente, la información no siempre está sistematizada ni publicada públicamente en forma accesible. Lo que sí es verificable es que la UPE ha abierto puertas que antes estaban completamente cerradas: para muchos jóvenes del territorio, esta universidad representa la única oportunidad realista de formación profesional superior sin experimentar las barreras geográficas que enfrentaba la generación anterior de sus propias familias.

Mirando hacia adelante, la investigación ha identificado dos desafíos críticos e ineludibles para la UPE y las nuevas universidades del conurbano. El primero es el fortalecimiento sistemático de la investigación científica y tecnológica como función sustantiva. Aunque recientemente se creó el Observatorio de Transporte Aéreo y Turismo como espacio interdisciplinario dedicado a la formación de investigadores, las experiencias aún son incipientes y requieren consolidación institucional. El segundo desafío es de mediano y largo plazo: evaluar con rigor metodológico el impacto real de estas instituciones en el desarrollo territorial sostenible y la movilidad social intergeneracional de sus estudiantes.

Conclusión: cuando la política pública cobra materialidad territorial

La historia de la Universidad Provincial de Ezeiza es, en el fondo, la historia de cómo las políticas públicas pueden transformar territorios cuando se diseñan con una comprensión profunda de sus particularidades locales. No fue la mera expansión de la matrícula lo que caracterizó al período 2003-2015 en el conurbano bonaerense, sino la creación deliberada e inteligente de instituciones pensadas específicamente para los territorios que las habitan, con carreras que responden a sus dinámicas económicas específicas. La UPE ejemplifica esta transformación: una universidad que nace porque existe demanda educativa concreta en su región, que ofrece carreras únicas en el país, que busca fortalecer tanto la educación como la investigación científica.

Empero, como sugieren los datos y los testimonios de investigadores, aún queda por verificar la magnitud real de estos impactos y por fortalecer las condiciones institucionales que garanticen su sostenibilidad en el tiempo. En un contexto en que los presupuestos para educación superior han experimentado ajustes significativos desde 2016, la continuidad y profundización de estas políticas constituyen desafíos políticos tan importantes como lo fue su creación inicial. La UPE no es, entonces, una institución aislada, sino un nodo en una red más amplia de universidades que desafió el modelo excluyente previo. Comprender su trayectoria, sus logros y sus limitaciones resulta esencial para imaginar cómo la educación superior argentina puede seguir siendo instrumento de inclusión y de desarrollo territorial en los próximos años, en particular en contextos de volatilidad presupuestaria y ajuste estatal.

Referencias bibliográficas

• Bentivegna, L. S. (2023). Conurbano, universidades y políticas públicas: un análisis de la UPE desde su creación en 2011. Tesis de grado, Universidad Provincial de Ezeiza.
• García de Fanelli, A. M. (2016). Educación superior universitaria en Argentina: dilemas sobre el acceso, la equidad y la calidad. En J. E. Gorostiaga y A. Acedo (Comps.), Pensar la educación en tiempos de cambio. FLACSO Argentina.
• Otero, A., Corica, A., y Merbilhaá, J. (2018). Las nuevas universidades del conurbano bonaerense: entre la expansión y el fortalecimiento institucional. Propuesta Educativa, 27(49), 28-39.
• Pérez Rasetti, C. (2014). Educación, universidades y ciudadanía en Argentina. En E. F. Villanueva (Ed.), La universidad y la sociedad en transformación. Aique Grupo Editor.
• Villanueva, E. F. (2014). El rol de las universidades en la nueva sociedad del conocimiento: hacia un cambio de paradigma. Revista de Educación Superior, 43(170), 45-58.
• Ley 27.204 de Implementación Efectiva de la Responsabilidad del Estado en el Nivel de Educación Superior. Boletín Oficial de la República Argentina, 2015.